Руководства, Инструкции, Бланки

руководство канцелярией в коллегиях осуществлял

Рейтинг: 4.7/5.0 (110 проголосовавших)

Категория: Руководства

Описание

Новые правительственные учреждения - Студопедия

Новые правительственные учреждения

Сенат. Важнейшее место в системе государственного управления в петровское время занимал Сенат, который заменил Боярскую думу. Еще в 1699 г. из состава последней была выделена Ближняя канцелярия. Первоначально она осуществляла контроль за приходом и расходом денежных средств приказов. Вскоре компетенция этой канцелярии расширилась. В 1704 г. в ее состав были включены начальники приказов. В 1708 г. она получила новое название — Консилия министров.

Частые отъезды Петра I побудили его создать высший государственный орган с более широкими полномочиями, чем Консилия министров. Накануне Прутского похода, 22 февраля 1711 г. Петр I издал указ об учреждении Правительствующего Сената. Созданный как временный орган (в указе сказано: «для отлучек наших»), Сенат вскоре превратился в постоянно действующее государственное учреждение.

Сенат представлял собой коллегиальный орган, члены которого назначались царем. Из первых девяти его членов только трое в прошлом входили в состав Боярской думы. Главную роль в Сенате играло присутствие, т.е. общее собрание сенаторов. В 1718—1722 гг. в составе Сената находились также руководители коллегий. Помимо присутствия при Сенате имелись: разрядный стол (позже его сменила герольдмейстерская контора), ведавший прохождением службы дворянами; расправная палата, расследовавшая служебные преступления; генерал-рекетмейстер, принимавший жалобы от населения; генерал-фискал, стоявший во главе фискалов, обязанных «тайно проведывать, доносить и обличать» все злоупотребления должностных лиц. В 1722 г. была учреждена должность генерал-прокурора. Он возглавлял Сенат, наделялся широкими полномочиями, выступал, по словам Петра I, в качестве «ока государева».

Круг вопросов, подведомственных Сенату, постоянно уточнялся. Сенат осуществлял управление центральными и местными учреждениями, решал важнейшие вопросы внутренней и внешней по­литики, разрабатывал законопроекты или участвовал в их обсуждении, в отсутствие царя имел право издавать указы общегосударственного значения от своего имени. Он считался высшей судебной инстанцией, надзирал за судами, финансами, различными государственными учреждениями. Сенат сыграл большую роль в укреплении абсолютизма. Несмотря на наличие у Сената обширной компетенции, царь не делил с ним власть. Возникнув как высший административный, законосовещательный и контрольный орган, Сенат к концу правления Петра I превратился из высшего органа управления государством в высший орган надзора за управлением в государстве.

Образование коллегий. К концу XVII в. приказная система управления находилась в состоянии глубокого кризиса. Главными ее недостатками являлись неупорядоченность организации, параллелизм в деятельности приказов, бюрократическая волокита, про­извол начальствующих лиц. Все это отрицательно сказывалось на эффективности государственного управления. Поэтому неудивительно, что одной из первых реформ Петра I в государственном аппарате стала реформа органов центрального управления. В 1699— 1701 гг. Петр I провел реорганизацию приказов: они стали более крупными, общее их число сократилось с 44 до 25, была уточнена их компетенция. Это, однако, не привело к коренному улучшению работы приказов.

В 1717—1720 гг. Петр I проводит вторую реформу центрального государственного аппарата. За образец при ее проведении была взята шведская модель государственного устройства. Эта реформа упразднила подавляющее большинство приказов и учредила коллегии. Всего было образовано 12 коллегий, важнейшими из которых, называвшимися «государственными», считались три: Иностранных дел, Военная и Адмиралтейская, управлявшие соответственно внешнеполитическими делами, армией и флотом. Три коллегии ведали государственными финансами: Камер-коллегия (руководила сбором налогов, пошлин, недоимок и т.д.), Штатсконтор-коллегия (в ее компетенцию входило выделение казенных средств правительственным учреждениям) и Ревизион-коллегия (осуществляла финансовый контроль). Еще три коллегии управляли различными отраслями экономики: Берг-коллегия ведала горной и металлургической промышленностью; Мануфактур-коллегия руководила казенными мануфактурами и попечительствовала над частными; Коммерц-коллегия осуществляла общее руководство внутренней и внешней торговлей. Деятельность двух коллегий носила сословный характер: Вотчинная коллегия занималась проблемами дворянского землевладения, а Главный магистрат являлся органом управления и суда для городского сословия. Управление местными судами находилось в ведении Юстиц-коллегии. Она также являлась для них апелляционной инстанцией по уголовным и гражданским делам. Кроме того, в существовавшей при Юстиц-коллегии Крепостной конторе оформлялись


различные частные акты на земли и крестьян, купчие, доверенности, завещания и т.д. (рис. 6).

Рис. 6. Государственный аппарат Российской империи при Петре I

Коллегии не охватывали всех отраслей управления. Вне коллежской системы было дворцовое, ямское, медицинское, строительное управление и некоторые другие, оставшиеся в ведении частично сохранившихся приказов и иных органов.

В отличие от приказов коллегии имели единообразное организационное устройство и делопроизводство, четко очерченную законодательством компетенцию и функционировали на основе принципа коллегиальности. 28 февраля 1720 г. был издан состоявший из 56 глав «Генеральный регламент», который подробнейшим образом регламентировал организацию и порядок деятельности коллегий.

Каждая коллегия состояла из присутствия (общего собрания) и канцелярии. Присутствие имело 10— 11 членов. В его состав входили: президент, вице-президент, четыре-пять советчиков, четыре асессора. Президент коллегии назначался царем и осуществлял «генеральную и верховную дирекцию», т.е. руководство коллегией. Вице-президент и прочие члены коллегии назначались Сенатом и утверждались царем. Канцелярия коллегии вела ее делопроизводство и включала секретаря, нотариуса, регистратора, архивариуса, переводчика и писцов.

«Генеральный регламент» определял даже дни недели, по которым происходили заседания в коллегиях: понедельник, вторник, среда и пятница. По четвергам президенты коллегий заседали в Сенате. Дела в коллегиях обсуждались и решались коллегиально. Вел заседание президент, а в его отсутствие — вице-президент. Секретарь докладывал о деле. Опрос мнений по существу дела начинался с младших чинов. Вопрос решался большинством голосов, если при голосовании голоса разделялись поровну, то перевешивало мнение президента.

У ряда коллегий сложилась система отраслевых местных учреждений. Аппаратом местных органов располагали Берг-коллегия и Мануфактур-коллегия (комиссариатства), Юстиц-коллегия (надворные суды), Камер-коллегия (камеры и земские комиссары), Военная коллегия (губернаторы), Штатс-контор-коллегия (рентмейстеры). Нижестоящим учреждениям коллегии посылали указы, а в Сенат входили с «доношениями».

Синод. Воктябре 1700 г. скончался патриарх Московский и всея Руси Адриан. В связи с начавшейся тогда Северной войной Петр I попросил иерархов Русской православной церкви подождать с выборами нового патриарха. Временно во главе духовенства был поставлен рязанский митрополит Стефан Яворский, который стал именоваться «местоблюстителем патриаршего престола». Так в России было ликвидировано патриаршество.

Строя свое «регулярное» государство, Петр I взял курс на превращение церковной организации в составную часть государственного аппарата. Однако делать это, учитывая роль и значение церкви в обществе, политическую позицию ее иерархов, приходилось поэтапно.

В 1701 г. был восстановлен Монастырский приказ, которому были подчинены патриаршие Казенный и Дворцовый приказы. Получаемые ими доходы использовались на государственные нужды.

Сторонник петровских преобразований псковский епископ Феофан Прокопович по заданию Петра I написал научный трактат «Правда воли монаршей» и подготовил «Духовный регламент». В них теоретически обосновывалось положение монарха в церков­ной организации. Царь объявлялся источником и носителем высшей власти в Русской православной церкви. Для управления делами церкви создавалась Духовная коллегия, преобразованная для придания ей большего авторитета 14 февраля 1721 г. в Святейший правительствующий Синод.

По принципам организации (коллегиальный орган) и характеру деятельности (управление отраслью) Синод был близок к коллегиям. На этом основании некоторые историки относят его к центральным государственным учреждениям, однако, учитывая формально-юридические критерии (в коллегии Синод посылал указы, а с Сенатом сносился, как равный с равным, посредством промеморий*), его следует считать одним из высших органов государства.

* Промеморий — вид делопроизводственных документов, применявшихся в официальной

переписке между равными по рангу государственными учреждениями.

Синод состоял из 12 человек, назначаемых царем из представителей высшего духовенства — митрополитов, архиепископов, епископов, настоятелей крупнейших монастырей. В его ведении находились исключительно церковные дела: толкование церковных догм, канонизация святых, утверждение агиографической (житийной) литературы, цензура духовных книг, управление учебными заведениями, борьба с ересями и расколом, назначение и смещение церковных должностных лиц. Кроме того, Синод являлся также высшим судебным органом по церковным делам: судил представителей духовенства, а также мирян по некоторым категориям гражданских (бракоразводные дела) и уголовных (со­вращение в иную веру) дел.

В 1722 г. для надзора за деятельностью Синода Петр I учредил должность обер-прокурора. На нее назначался, как правило, светский чиновник. Тем самым был сделан еще один шаг на пути превращения церкви в составную часть государственного аппарата абсолютистского государства. Синодальная система управления церковью просуществовала до 1917—1918 гг.

Реформы местного управления. В конце XVII — первой четверти XVIII в. система местного управления несколько раз подвергаласьсущественной перестройке. Причинами реформ были усиление антифеодального движения в провинции и неспособность местного государственного аппарата проводить в жизнь правительственные мероприятия экономического, финансового и военного характера.

Преобразование местных органов начиналось с городов. В 1699 г. городское население было выведено из-под власти воевод. Купечество, ремесленники и мелкие торговцы получили право избирать органы городского самоуправления — бурмистерские (земские) избы. Бурмистры поочередно исполняли должность главы бурмистерской избы — президента. Бурмистерские избы были подчинены Бурмистерской палате в Москве, образованной в 1699 г. и переименованной в Ратушу в 1700 г.

В декабре 1708 г. началась первая областная реформа. По указу Петра I территория Российского государства была разделена на восемь губерний: Московскую, Ингерманландскую (с 1710 г. Петербургская), Смоленскую, Киевскую, Азовскую, Казанскую, Архангелогородскую и Сибирскую. В 1713 г. создается Рижская губерния, в 1714 г. — Нижегородская и Астраханская. Губернии являлись обширными административно-территориальными единицами, не равными ни по величине территории, ни по количеству населения. Во главе губерний стояли губернаторы, наделенные огромными полномочиями: административно-полицейскими, военными, финансовыми и судебными. Ближайшими помощниками губернатора были вице-губернатор и ландрихтер. Последний под руководством губернатора заведовал судебными делами. В 1713 г. при губернаторах создается избираемая дворянами коллегия из 8—10 человек — ландраты, с которой губернатор обязан был решать все дела.

Две губернии — Петербургская и Азовская — ввиду их страте­гического значения, находились на особом положении. Они управлялись генерал-губернаторами, назначавшимися из наиболее доверенных царю лиц. Сами же губернии делились на уезды.

Новое административно-территориальное деление было распространено на большую часть Российского государства. Однако ряд территорий не вошел в состав губерний. Это Олонецкий уезд, Слободская Украина с Харьковом, Запорожье, Кабарда, земли донских и яицких казаков.

В 1719—1720 гг. проводится вторая областная реформа, в результате 11 губерний были поделены на 45 провинций. Позднее число последних возросло до 50. Провинция превратилась в основную административно-территориальную единицу. Было также упразднено исторически сложившееся деление на уезды. Низшей административно-территориальной единицей стал дистрикт (округ), состоявший из 1500—2000 дворов.

Губернии по-прежнему возглавлялись генерал-губернаторами и губернаторами. Однако их власть теперь не выходила за рамки губернского города с округой. Они перестали быть «царьками» на подведомственной территории. Во главе важнейших провинций также стояли генерал-губернаторы и губернаторы, иногда — вице-губернаторы. Прочие провинции по-прежнему возглавлялись во­еводами.

Составной частью второй областной реформы стала попытка создания в губерниях и провинциях местных органов центральных учреждений. Коллегия в центре и подчиненный ей орган в провинции образовывали иерархически построенную систему управ­ления отраслью. Однако из-за постоянных реорганизаций как самих коллегий, так и местных органов система ведомств в XVIII в. еще не сложилась.

В 1723—1724 гг. была проведена последняя в правление Петра I реформа местного управления. В городах вместо бурмистрских изб появились новые коллегиальные органы — городовые магистраты. Они состояли из президента, двух—четырех бурмистров и двух— восьми ратманов (советников). В ведении магистратов находились управление городом, административно-полицейские, финансовые и хозяйственные дела. Магистраты выполняли также судебные функции: в их юрисдикции был суд по гражданским и уголовным (кроме государственных преступлений) делам. Городовые магистраты находились в подчинении губернаторов и воевод, а общее руководство ими осуществлялось коллегией — Главным магистратом. Из всего комплекса реформ, осуществленных Петром I в государственном аппарате, созданная им система местного управления оказалась наиболее уязвимым звеном государственной системы. Действительно, высшие органы — Сенат и Синод — про­существовали до революции 1917 г. центральные органы — коллегии — до начала XIX в. большинство же местных органов было ликвидировано вскоре после смерти Петра I.

Судебная система. До петровских преобразований в России отсутствовала система специальных судебных учреждений. Правосудие вершили органы государственного управления (Боярская дума, Земские соборы, приказы) и отдельные должностные лица (царь, бояре, воеводы). Правда, появилась небольшая группа судебных приказов: Московский судный, Владимирский судный, Патриарший разрядный и некоторые другие.

Формирование абсолютистского государства потребовало создания общегосударственной судебной системы. Она складывалась в течение нескольких лет. Главными судебными органами стали Сенат и Юстиц-коллегия. Возникнув как высшее законосовещательное и административное учреждение, Сенат постепенно эволюционировал преимущественно в контрольный и судебный орган. Сенат являлся высшей апелляционной инстанцией, его решения были окончательными. По особому повелению царя он мог рассматривать дела и в качестве суда первой инстанции. Обычно это были государственные преступления. Через Юстиц-коллегию, созданную в 1718 г. Сенат осуществлял контроль за деятельностью всех судебных органов государства. Юстиц-коллегия также являлась апелляционной инстанцией для нижестоящих судов. Ею были выработаны общие правила деятельности для судов, проведена работа по обобщению судебной практики.

В 1713 г. в губерниях была учреждена должность ландрихтера (местного судьи). В 1719 г. Россия была поделена на судебные округа, в которых были созданы надворные суды, имевшие коллегиальное устройство. Надворные суды были вышестоящей инстанцией для провинциальных и городских судов, которые могли быть как коллегиальными, так и единоличными.

Главная особенность судебной системы заключалась в том, что суд, несмотря на робкую попытку превратить его в отдельную ветвь государственной власти, так и не был отделен от администрации. Во-первых, сохранилась и даже усилилась роль царя в отправлении правосудия (что, в общем, типично для абсолютных монархий, характеризующихся сосредоточением в руках монарха не только законодательной и исполнительной, но и судебной власти). Во-вторых, были сохранены судебные функции губернаторов и воевод. В 1722 г. низшее звено судебной системы — провинциальные суды — были реорганизованы таким образом, что фактически судебная власть оказалась у провинциального воеводы, ставшего главой этого суда. В-третьих, судебные полномочия остались у приказов и коллегий: так, Коммерц-коллегии были подсудны торговые и вексельные дела, Вотчинной коллегии — земельные споры, Мануфактур-коллегия судила членов ремесленных цехов, Преображенский приказ разбирал политические дела и т.д. С учреждением городовых магистратов в 1723—1724 гг. они являлись одновременно и органами управления, и органами суда. Наконец, в-четвертых, существовала вотчинная юстиция помещиков в отношении крепостных крестьян.

Табель о рангах. Для управления огромной империей Петр I создал обширный и разветвленный чиновничье-бюрократический государственный аппарат. С целью упорядочить его работу 24 января 1722 г. была издана «Табель о рангах». Она была первым зако­нодательным актом, регулирующим государственную службу в России.

«Табель о рангах» распространялась на военную, статскую (гражданскую) и придворную службу. Все служащие подразделялись на 14 классов: 1-й считался высшим, 14-й — низшим. Первоначально это были должности государственной службы, позднее — чины, разряды чиновников и военнослужащих.

«Табель о рангах» устанавливала обязательность службы для дво­рян, определяла порядок ее прохождения, продвижения по служебной лестнице. Лицам недворянского происхождения она давала возможность получить за службу личное (для этого в XVIII в. было достаточно выслужиться до 14-го класса в гражданской службе) и даже потомственное дворянство (это право давалось при достижении 14-го класса в военной и 8-го класса в гражданской службе).

С принятием «Табели о рангах» принцип родовитости при формировании государственного аппарата заменялся принципом служебной пригодности. Уравняв гражданскую службу с военной, «Табель о рангах» завершила процесс формирования чиновничества как привилегированной социальной группы в государстве.

Контрольные вопросы и задания

1. Докажите, что в России в первой четверти XVIII в. окончательно сложилась абсолютная монархия.

2. Расскажите об образовании и полномочиях Сената. Как изменилась его компетенция за время петровского царствования?

3. Когда и какие коллегии были образованы в правление Петра I? Назовите различия между приказами и коллегиями.

4. Когда и с какой целью был создан Синод?

5. Перечислите реформы местного управления первой четверти XVIII в.

6. Охарактеризуйте судебную систему страны начала XVIII в.

7. Раскройте значение принятия «Табели о рангах».

8. Охарактеризуйте реформы Петра I в области государственного ап­парата.

руководство канцелярией в коллегиях осуществлял:

  • Ссылка 1
  • Альтернативный сервер
  • Другие статьи

    Руководство канцелярией в коллегиях осуществлял

    / UPRGOS / UPRGOS

    Функциональные обязанности воевод постоянно расширялись, фиксировались они в наказе. получаемом вместе с должностью из соответствующего приказа. Наказы воеводам включали следующие пункты:

    1) порядок приема должности от старого воеводы;

    2) постановления о финансовых учреждениях;

    3) отношение воеводы к выборным должностным лицам;

    4) постановления об охране правопорядка;

    5) определение военных обязанностей воеводы; правила отношения к иностранцам.

    Наряду с четкой регламентацией некоторых обязанностей, наказы грешили по ряду положений неопределенностью, например, “как бог вразумит”.

    Главными для воеводы были военно-административные функции. Он занимался набором служилых по отечеству - бояр и дворян, вел их списки, с указанием земельного и денежного оклада, производил смотры, отправку их к театру военных действий и т.п. Он набирал служилых по прибору - стрельцов, городовых казаков, артиллеристов и др. ведал раздачей хлебного и денежного жалованья, вместе с городовым приказчиком отвечал за организацию обороны города.

    Воеводы обладали определенными финансовыми полномочиями. Непосредственно сбором государственных налогов занимались выборные лица: старосты, таможенные и кабацкие головы, целовальники, воевода отвечал за полный сбор всех доходов и их доставку. Фискальные функции осуществлялись на основе писцовых идозорных книг (описания земель по количеству, качеству, доходности и платежеспособности населения), в составлении их, в частности в ходе описи 1678 - 1679 гг. воеводы принимали непосредственное участие.

    В ведении воевод находилась охрана правопорядка, борьба с пожарами, незаконным производством спиртных напитков и т.д. В области судопроизводства воевода самостоятельно вел гражданские дела, исковой стоимостью не более 100 руб.

    Все остальные уголовные преступления: убийства, разбой, воровство по-прежнему находились в ведении губных старост. Указом 1627 г. во всех городах вводился институт губных старост из числа дворян и детей боярских с обязательным условием - “грамоте уметь”. В ряде городов губные старосты совмещали обязанности воевод, в таком случае они получали соответствующий наказ. В случае назначения воеводы губные старосты были подконтрольны ему, как, впрочем, и земские. Со второй половины века все судебные функции перешли в ведение воевод, губные старосты выполняли некоторые административные обязанности (отвод земель, межевание). В 1669 - 1684 гг. губные учреждения были ликвидированы временно, в 1702 г. - окончательно. В 1699 г. из воеводского управления было изъято посадское население и передано бурмистрам.

    В зависимости от чина воевода получал земельный оклад, обычно вотчину и денежный в четях . Деньги выдавались всегда нерегулярно и неполностью, что кроме всего прочего способствовало широкому развитию взяточничества и воровства.

    ??Особенности управления Украиной в ХVII в.

    В ХVII в. была сделана попытка формирования укрупненных территориально-административных единиц - разрядов. объединения групп пограничных городов с уездами. Начало этому процессу положило созданиеБерегового разряда (ХVI в.), затем -Тульского ,Белгородского ,Смоленского ,Новгородскиого. к концу века появляются Московский, Владимирский, Тамбовский, Рязанский, Казанский, Тобольский, Томский, Енисейский, Ленский разряды. В определенной степени разряды подготовили появление губерний - главного звена между центральным и уездным управлением.

    После решения Переяславской рады (январь 1654 г.) о присоеди-нении Украины к России были утверждены Мартовские статьи 1654 г. определившие взаимоотношения между Украиной и Россией и автономию Украины. Наиболее принципиальные положения их можно свести к следующему: подтверждалась независимость запорожского войска, особое судопроизводство, привилегиишляхты (украинского феодального сословия), выборность городской администрации, отказ от самостоятельной внешней политики, особое положение украинской православной церкви, уплата в царскую казну налогов и сборов и т.д.

    Общее управление Украиной сначала осуществлял Посольский, а с 1663 г. - специальный Малороссийский приказ. В ведении Малороссийского приказа находилось запорожское войско, города Киев, Чернигов, Нежин, Переяславль. Он обеспечивал приезд в столицу в случае надобности представителей гетмана и церкви и занимался перепиской с гетманом по вопросам отношений с пограничными государствами. В отличие от других приказов вопросы судопроизводства и финансовой деятельности были вне его компетенции. В 1687 г. Малороссийский приказ вновь подчинен Посольскому, все города, в которых были расположены русские войска, с этого года оказались в финансовом отношении в ведении Великороссийского приказа.

    Вся территория Украины состояла из трех частей: левобережной, слободской и Запорожской сечи с городом Гадячем.

    Все внутреннее управление: военное, административное, финансовое, судебное было сосредоточено в руках гетмана. носившего титулгетман войска запорожского. Гетман избирался пожизненно наГенеральной раде - ее состав, место, время сбора закон не определял. В большинстве случае она состояла из казаков. В случае участия в ней городского населения она называласьчерной. Определяющее влияние на решения рады оказывала позиция московского представителя и воеводы.

    Управлял гетман при помощи генеральной войсковой канцелярии. в определенных случаях опирался на мнениястаршинской рады - совещательного органа представителей казачьей верхушки. В отсутствие гетмана его заменялнаказной гетман. обычно официально назначаемый гетманом. Судопроизводство базировалось науниверсалах - правовых актах, издаваемых гетманом.

    Должностные лица делились на три уряда : генеральный , полковой , сотенный .

    В генеральный уряд кроме гетмана входила генеральная старшина: генеральный обозный (командующий артиллерией),генеральный судья ,генеральный писарь ,генеральный есаул (командующий войсками в мирное время),генеральный хорунжий (отвечающий за войсковое знамя). Делопроизводство велось в генеральной войсковой канцелярии, возглавляемой генеральным писарем. Для выполнения различных поручений существовал штатбунчужных товарищей .

    В военно-административном отношении территория делилась на полки исотни. левобережная Украина делилась с 1663 г. на десять полков, слободская - на пять. Полковник был командиром полка в военное время, в мирное время ему принадлежало административное и судебное управление. В случае его отсутствия его заменялнаказной полковник. Полковой уряд состоял из полкового обозного, судьи, писаря, есаула и хорунжего, все вместе они составляли полковую канцелярию. К концу ХVII в. полковая старшина не выбиралась, а назначалась. Штат порученцев при полковнике состоял извойсковых изначковых товарищей, последние по рангу были ниже.

    Сотенный уряд состоял из атаманов, писаря, есаула и хорунжего. Сотни делились на курени. во главе с куренными атаманами. Во главе сельских общин были выборныевойты (старосты).

    Судопроизводство было следующим: сельский суд, сотенный, полковой, генеральный. Гетман обладал высшей судебной властью, пересматривал решения генерального суда, в особых случаях создавал специальные судебные органы. Жизнь городского населения регулировалась магдебургским правом .

    ХVIIвек привел к кардинальным переменам системы государственного управления страны: полностью были упразднены все сословно-представительные институты, ликвидирована независимость от государства русской православной церкви. Приказная система создала новый вид коррупции - кормления от дел; взяточничество навсегда определило деятельность центрального и местного государственного аппарата. Все дальнейшие попытки реформирования системы управления, начиная с ПетраI, принципиально ничего не могли изменить.

    Реформы государственного управления первой четверти ХVIII в.

    Три с лишним столетия прошло от начала модернизации России Петром I, его деятельность до сих пор привлекает внимание историков, политиков - реформаторов. Личность первого императора не оставляет никого равнодушным, как и его деятельность - одни им восхищаются, чуть ли не обожествляя его, другие - проклинают его реформы и их последствия. С.М.Соловьев изображал его великим царем, П.Н.Милюков - растратчиком национального достояния. Не вдаваясь в дискуссии, отметим, что повсеместное изображение реформ Петра I как спонтанных, проведенных без систематического плана, последовательности, подготовки, на наш взгляд, является неверным. В частности, подготовка введения коллегий началась с 1712 г. В 1715 г. в Стокгольм был отправлен секретный агент Г.Фик для изучения шведского законодательства по управлению государственными учреждениями. Этим же занимались русские резиденты в Вене и Копенгагене. Только после изучения всех материалов в декабре 1717 г. Петр I утвердил штат новых учреждений и их руководителей. В большей или меньшей степени определенная подготовка проводилась и при проведении других кардинальных преобразований, хотя некоторые решения в условиях Северной войны жизнь заставляла принимать без промедления.

    ? Высшие органы управления

    Завершение процесса оформления абсолютизма в России изменило статус монарха. В октябре 1721 г. после успешного окончания Северной войны (1700 - 1721 гг.) Сенат и Святейший Синод присваивают Петру I титул Император, Великий и Отец Отечества. Указом от 11 ноября 1721 г. Петр I принял следующий титул:Божьей поспешествующей милостью, Мы, Петр I, Император и Самодержец Всероссийский. В документах внутриполитического характера использовался сокращенный титул:Божьей милостью, Мы, Император и Самодержец Всероссийский. Необходимо отметить, что этот акт, ставивший русского царя в одинаковое положение с единственным тогда императором - Императором Священной Римской империи и германского народа, - вызвал неприятие со стороны крупнейших европейских держав. Первыми признали новый титул Пруссия, Нидерланды, Швеция, затем Турция (1739 г.), Англия, Франция и Испания (1745), Польша (1764).

    Правовой статус абсолютного монарха-самодержца был определен еще до провозглашения империи в Артикуле воинском (1715 г.),Морском уставе (1720 г.) иДуховном регламенте (1720 г.). В толковании к ст.20 артикула отмечалось следующее: “Его Величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен; но силу и власть имеет, свои государства и земли, яко христианский государь по своей воле и благомнению управлять”.

    Появление новых правовых норм самодержавия - исследователи насчитывают 392 подобных указа, всего в правлении Петра I издано свыше 3314 указов, регламентов и уставов - способствовало изменению порядка престолонаследия. Существовало три вида преемственности монархической власти: по избранию, по закону, по назначению предшественником. До Петра I трон передавался по закону - от отца к старшему сыну. 5 февраля 1722 г. император утвердил право назначать себе преемника, тем самым воля монарха во всех сферах государственной и общественной жизни стала единственным источником закона - все указы издавались либо самим самодержцем либо от его имени. Идеологически обоснуя подобную трансформацию, Феофан Прокопович в изданной “Правде воли монаршей” оправдывал это “всенародной пользой и нуждами”.

    Император являлся главой государственной системы управления - институтов и исполнительных структур. Все без исключения государственные учреждения были обязаны исполнять решения монарха, его присутствие в любом месте и в любое время прекращало действия и изменяло субординацию любой властной структуры - высшие полномочия переходили к нему.

    Монарху не только подчинялась вся система судебной власти - его решения отменяли любые другие, он утверждал смертные приговоры и имел право помилования, его воля была главным источником судопроизводства.

    Царь был верховным главнокомандующим вооруженными силами России, с 1721 г. стал юридическим главой русской православной церкви.

    Защита интересов монарха получила развитие в Артикуле, политические преступления составляли содержание статей 3, 16, 17. На первое место среди них было поставлено любое выступление против жизни, здоровья, чести государя. Подробно говорилось об измене (вооруженное выступление против государя, тайная переписка, тайные переговоры с неприятелем и т.д.). Специальная 17-я статья была посвящена такому преступлению, как возмущение и бунт против царя. За все политические преступления была установлена, как правило, квалифицированная смертная казнь (четвертование, колесование, залитие горла металлом, сожжение и др.).

    Становление абсолютизма, как мы уже указывали, привело к уменьшению влияния Боярской думы. В начале царствования Петра I количественный состав сократился до 30-40 человек, из ее ведения были изъяты наиболее важные дела, заседания думы проходили нерегулярно. Боярская дума превратилась из высшего сословного политического органа в административно-управленческий. В 1699 г. в составе думы была учреждена Ближняя канцелярия. координирующая работу приказов главным образом в финансовой сфере. С 1701 г. функции думы перешли к канцелярии, с 1704г. в состав канцелярии вошли руководители некоторых приказов. Лица, вошедшие в состав канцелярии назывались министрами, а их совет получил названиеКонзилии министров. количество его членов составляло от 8 до 14 человек. Конзилия министров работала неэффективно, что вызывало жесткую критику царя: в 1707 г. он потребовал, чтобы все решения подписывались обязательно всеми министрами - “ибо сим всякого дурость явлена будет”. С учреждением в 1711 г. Сената Боярская дума перестала окончательно функционировать.

    Усиление абсолютизма выразилось в создании в 1697 г. Преображенского приказа, который первоначально являлся личной канцелярией царя. С 1702 г. основной функцией приказа было расследование государственных преступлений, по терминологии того временидел попервым двум пунктам. измена и преступления против здоровья царя. В 1718 г. в Петербурге была созданаТайная канцелярия, имеющая функции аналогичные Преображенскому приказу и подчиняющаяся Ф.Ю.Ромодановскому. С 1725 г. приказ был переименован в Преображенскую канцелярию, в 1729 г. упразднен.

    В октябре 1704 г. личная канцелярия Петра была преобразована в Кабинет царского величества (впоследствии - его императорского величества). Штат его был небольшой: во главе -кабинет-секретарь А.В.Макаров (с 1722 г. - тайный кабинет-секретарь) и несколько подъячих. Вначале кабинет через ближнюю походную канцелярию, руководимую Н.М.Зотовым, руководил военными и финансовыми делами, вел дипломатическую переписку (с 1703 г. ей занимался Остерман) и личную переписку монарха, рассматривал челобитные и доносы, поданные на императорское имя, контролировал ранее принятые решения, выполнял личные поручения разнообразного характера.

    Частые и длительные отлучки царя вызывали необходимость создания органа для оперативного решения самых разнообразных текущих проблем. 22 февраля 1711 г. был образован Правительствующий Сенат - вначале временный орган, замещающий царя во время отъездов: “вместо его царского величества собственной персоны”. Указами от 2 и 5 марта Сенат стал постоянно действующим высшим государственным органом управления.

    Новое учреждение состояло из 9 членов: графа И.А.Мусина-Пушкина, князей П.А.Голицына, М.В.Долгорукого, Г.И.Волконского, дворян М.В.Самарина, В.Г.Апухтина, Н.П.Мельницкого, Т.Н.Стрешнева и предпринимателя Г.А.Племянникова. В 1712 г. в число сенаторов был введен князь Я.Ф.Долгорукий. Только трое из состава сената в прошлом были членами Боярской думы. В Сенате состоял обер-фискал. обязанный тайно контролировать деятельность всех учреждений и лиц.

    По указу 1718 г. “О должности Сената” в его состав вошли все президенты коллегий, однако скоро стала ясна ошибочность подобного решения. С 1722 г. в состав сената могли входить только высшие сановники (канцлеры, действительные тайные и тайные советники).

    Организационная структура Сената состояла из присутствия - общего собрания всех членов - иканцелярии. осуществляющей делопроизводство, во главе с обер-секретарем (первым был А.Щукин).

    Все решения выносились присутствием только единогласно, в случае несогласия решением любого сенатора оно было недействительным. В таком варианте член сената был обязан письменно объяснить причину своего отказа поддержать проект.

    Компетенция Сената была фактически не ограничена: судебные, финансовые, военные, административные, внешнеполитические и иные функции, включая чрезвычайные события (бунты, эпидемии и т.д.). С 1718 г. Сенат получил право выбирать высших государственных чинов. Сам Петр I так охарактеризовал полномочия этого органа: “Ныне уже все у вас в руках”.

    Указы Сената, на наш взгляд, особенно в области административного права, имели силу закона. Ограничений законодательного характера фактически не было, что видно из текста указа 2 марта 1711 г. “всяк их указам да будет послушен, как нам самому, под жестоким наказанием, или и смертью, смотря по вине”. После принятия титула императора в ноябре 1721 г. Петр I предписывает Сенату не принимать генеральных (основных) законов без его подписи.

    Указом 1714 г. было запрещено жаловаться царю на решения Сената, в декабре 1718 г. за жалобы на Сенат установлена смертная казнь.

    До 1714 г. местоприбыванием Сената была Москва, с 1714 г. - Петербург. В Москве осталась часть сенатской канцелярии под названием канцелярия сенатского правления .

    Контроль за деятельностью сената был возложен с ноября 1715 г. на ревизора. в обязанности которого входило обеспечение порядка на заседаниях и исполнение указов (первый - В.Н.Зотов). В 1720 г. эти обязанности были возложены на обер-секретаря Сената, в 1721 г. - на дежурных штаб-офицеров гвардии.

    В 1722 г. Сенат был реформирован трем указами императора. В январе 1722 г. учреждается должность генерал-прокурора. по выражению Петра I “чин сей яко око наше и стряпчий о делах государственных”. Первым генерал-прокурором был назначен П.И.Ягужинский. В его функции входил общий контроль за деятельностью Сената, включая законодательную сферу, руководство канцелярией, доведение до Сената воли императора. Анализируя права генерал-прокурора, закрепленные “Должностью” 27 апреля 1722 г. приходится отмечать, что он не столько контролировал, сколько руководил Сенатом. Его ближайшим помощником былобер-прокурор .

    В феврале 1722 г. при Сенате назначается герольдмейстер. Еще при создании Сената был ликвидирован Разрядный приказ, а его функции перешли к разрядному столу, который вел списки служилого сословия, проводил смотры, учитывал уклоняющихся от службы и т.п. Теперь все это находилось в ведении герольдмейстерской конторе.

    В 1722 г. была учреждена должность генерал-рекетмейстера. Вместе с назначением на эту должность В.К.Павлов получилнаказ (должностные инструкции), несколько указов этого же года значительно расширили его полномочия. Вместе со штатом чиновников, подчиненных ему (рекетмейстерская контора ) он курировал прохождение делопроизводства в коллегиях и правильность судопроизводства. Рекетмейстер принимал жалобы на решения коллегий, в случае нарушения законности дело докладывалось императору, после его визы - сенату для окончательного приговора. В отдельных случаях рекетмейстер имел право обращаться к императору, например, в случае затягивания решения важных дел непосредственно в Сенате. Рекетмейстер выполнял и иные поручения императора.

    В 1722 г. с упразднением Ревизион-коллегии Сенат начал осуществлять и финансовый контроль посредством созданной при нем Ревизион-конторы.

    В итоге Сенат стал не только и не столько органом управления, а превратился в высший контрольный орган системы управления России.

    Связь между губерниями и Сенатом осуществляли специальные комиссары, по два от каждой губернии, назначавшиеся губернаторами. Комиссары следили за реализацией указов Сената, собирали необходимые сведения и т.п. С созданием коллегий именно они стали связующим звеном между Сенатом и губернями.

    При Петре I завершилось многовековое то явное, то скрытое противостояние церковной и государственной власти. После смерти в 1700 г. патриарха Адриана выборы нового главы церкви по требованию царя не состоялись, а рязанский и муромский митрополит Стефан Яворский был назначен екзархом святейшего патриаршего престола, блюстителем и администратором. Патриарший разряд был упразднен, а его функции переданы созданному в 1702 г. Монастырскому приказу, декабрьским указом 1701 г. часть монастырских вотчин фактически была секуляризована.

    В январе 1721 г. царь утвердил Духовный регламент. который провозглашал необходимость коллегиального, вместо единоличного, управления церковью. В феврале 1721 г. был торжественно открытСвятейший Всероссийский Правительствующий Синод - орган управления церковью, высшей властью над которым обладал монарх. Для постоянного государственного контроля в 1722 г. была учреждена должностьобер-прокурора Синода, который согласно инструкции должен присутствовать на заседаниях Синода, “быть там оком царевым”, иметь “в дирекции” канцелярию Синода (первый обер-прокурор - И.В.Болдин).

    В ведении Синода находились вопросы веры, богослужения, религиозной нравственности, толкования церковных канонов, борьбы с ересями, управление епархиями, открытие новых приходов, избрание и представление монарху кандидатов в архиереи, духовное судопроизводство и т.п.

    Общее судопроизводство по преступлениям против веры осуществляли государственные органы: в Артикуле воинском эти преступления стоят на первом месте (ст.1, 2). В законе предусмотрены такие преступления, как чародейство, идолопоклонство, богохульство, непосещение церкви и др. Многие из них влекли за собой смертную казнь или телесные наказания.

    Синод состоял из присутствия исинодальных учреждений. По регламенту в присутствии должно быть 12 иерархов (митрополиты, архиепископы, архимандриты и т.п.), первым главой Синода был Стефан Яворский. Все решения присутствия обязательно утверждались императором. Сферы, подлежащие законодательной деятельности Сената, не были четко определены, но по своему положению Синод фактически был равен Сенату, например, имел право посылать указы коллегиям;канцелярия Синода имела такое же устройство как у Сената.

    В состав Синода входило 12 синодальных учреждений: Духовный, Казенный, Дворцовый, Монастырский (в 1724 г. Монастырский приказ переименован в камер-контору синодального правительства) приказы, синодальная контора, приказ Инквизиторских дел, канцелярия раскольнических дел и др.

    Бесспорно, введение новых центральных органов управления, более упорядоченная и контролируемая работа способствовали повышению эффективности деятельности всего государственного аппарата. Но в Сенате к 1722 г. было накоплено 16 тысяч нерешенных дел, воровство ближайшего сподвижника Петра I светлейшего князя А.Д.Меньшикова вошло в поговорку.

    ??Реформа центрального управления

    После всех реорганизаций начала ХVIII в. приказная система с ее отсутствием четкой регламентации, параллелизмом в работе, запущенным делопроизводством, взяточничеством и казнокрадством находилась в кризисном состоянии. Фактически страна осталась без центральных учреждений, поскольку создание губерний способствовало ликвидации значительной части приказов, а создание Сената не могло заменить соответствующую систему управления. Все это способствовало поиску новых организационных форм центральных учреждений.

    Уже в 1702 г. в манифесте Петра I иностранным офицерам было обещано коллегиальное устройство военного совета. Многолетняя подготовительная работа привела к реформе 1717 - 1720 гг. в ходе которой было упразднено большинство приказов и создана система коллегий. Указ 12 декабря 1718 г. их перечисляет в следующем порядке: 1)Чужестранных дел. 2)Камер. 3)Юстиции. 4)Ревизион. 5)Воинская. 6)Адмиралтейская. 7)Коммерц. 8) Берг и Мануфактур. 9)Штатс-контор. В 1721 г. была созданаВотчинная коллегия, в 1722 г. -Малороссийская. в 1721 г. -Духовная коллегия - Синод.

    По статусу Иностранная, Военная и Адмиралтейская коллегии были равноправны Сенату, все остальные подчинялись ему.

    Из всех перечисленных коллегий только две по функциональным обязанностям совпадали с приказами: Иностранных дел - с Посольским приказом и Ревизион-коллегия - со Счетным, в состав Юстиц-коллегии вошло 7 бывших приказов.

    Организационное устройство, регламентация деятельности и делопроизводство в коллегиях определялись изданным 28 февраля 1720 г. Генеральным регламентом. по которому “государственныя коллегии, тако же и все оных принадлежащих к ним канцелярий и контор служители, не токмо во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина, подданейше поступать имеют”. На основе Генеральского регламента были изданыпартикулярные. специальные для разных коллегий регламенты; не было создано регламентов юстиц и вотчинной коллегии. Действие Генерального регламента было подтверждено в марте 1724 г. особым указом императора.

    Преимущества новой системы были изложены в Духовном регламенте, автором которого являлся епископ Феофан Прокопович. Они сводились к следующему: только коллегиальное решение может быть правильным и оно имеет больше силы, убыстряется прохождение дел, отсутствует пристрастие, усиливается правосудие.

    Коллегия состояла из присутствия иканцелярии. Обычно присутствие насчитывало 11 членов:президента ,вице-президента. 4советников. 4асессоров плюс советник или асессор - иностранец В главнейших коллегиях иностранец назначался вице-президентом. Президент назначался императором, вице-президент и члены - Сенатом с последующим утверждением императора.

    Контроль за деятельностью каждой коллегии осуществлял прокурор и фискалы.

    Во главе канцелярии был секретарь. Штат канцелярии состоял изактуариуса. регистрировавшего всю поступавшую документацию,регистратора. записывавшего краткое содержание поступивших документов в особые журналы,нотариуса. составлявшего протоколы заседаний присутствия. Решения принимались большинством голосов; если голоса делились поровну, то силу решения получала та часть, которую поддержал президент. Дела, которые коллегия в силу ряда причин не могла решить, передавались в Сенат. Коллегия могла опротестовать решение Сената, при повторном указе Сената обязана была его реализовать, но довести протест до сведения императора.

    Традиционно на столе заседаний коллегии находился журнал с реестром нерешенных дел и позже зерцало - печатные тексты указов 1722 г. - “О хранении прав гражданских” и 1724 г. - “О государственных уставах” - постоянное напоминание о необходимости строгого соблюдения законности.

    Коллегия Иностранных дел (официальное название с 1725г. - Государственная Коллегия иностранных дел) отвечала за отношения России с иностранными государствами: вела дипломатическую переписку, принимала иностранных послов, направляла русских послов за границу и др. Подчинялась только императору, минуя Сенат. Во главе коллегии стоял канцлер (высшее должностное лицо в государстве по Табели о рангах), первым был Г.И.Головкин. В важных случаях в присутствии коллегии принимал участие император и высшие должностные лица. Канцелярия коллегии делилась на два департамента: первый занимался комплексом международных отношений, второй - вел все административные, финансовые, хозяйственные дела. Коллегия руководила также почтовой связью (до 1782 г.), включая службу перлюстрации, управлениями Калмыцким, Уральских казаков, Украинским (до 1734 г.). Коллегия производила выдачу заграничных паспортов и паспортов для иностранцев, проживающих в России.